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“小产权房”问题、原因及其对策
发布日期:2012/4/16 8:07:19 信息来源:浙江大学房地产研究中心(本站) 浏览次数: 15827
    编者按:目前,针对全国小产权房越演越烈的状况,国务院已做出部署,责成国土资源部、住房和城乡建设部牵头,成立专门领导小组,负责小产权房的摸底和清理工作。国务院要求:一是所有在建及在售小产权房必须全部停建和停售;二是将以地方为主体组织摸底,对小产权房现状进行普查;三是责成领导小组研究小产权房问题,拿出相关处理意见和办法。因此,什么是“小产权房”?“小产权房”产生的主要原因是什么?如何处理这些“小产权房”?等等,本中心将对以上几个问题分期进行分析,以期对读者有一定的借鉴。

一、什么是小产权房?

    “小产权房”不是一个规范用词,更不是法律术语,只是由于我国土地制度的特殊性,才形成了社会上一些约定俗成的说法。由于小产权房没有明确的科学定义,学术界对其内涵理解不一,从而造成许多读者的疑惑和不解,因此有必要对小产权房的解释进行梳理。现有研究文献对小产权房的解释,归纳起来主要有四种:
    第一种是针对发展商在建、已建、待售的房屋产权而言,将发展商/开发商的产权叫大产权,购房人的产权叫小产权。这种诠释是基于我国房屋开发实行集中开发、分散销售的管理体制,房屋产权的取得需要进行两次登记,一是开发商对建筑物的首次整体登记,二是购房者对特定物业的二次分割登记,因此,购房人的产权是由发展商/开发商的产权分割而来的。
    第二种解释是按房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金来区分的,不用再补缴土地出让金的叫大产权房,要补缴土地出让金的叫小产权房。按这种解释,普通商品房就是大产权房,经济适用房、军产房、政府和原国有企事业的集体房产(住房)就是小产权房。
    第三种解释是按房屋产权证的发证机关来区分的,县级及以上人民政府房管部门颁发产权证的叫大产权房,由乡镇人民政府或村民委员会发产权证明的叫小产权亦称乡产权房、农民房。
第四种解释是按房屋占地属性、建审手续来区分的,依法占用国有土地并办理报建审批手续和销售许可的叫大产权房,违规占用集体土地、未报建审批、未获许可即公开发售的叫小产权房。
    根据《中华人民共和国土地管理法》第11条规定:“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第60条以及《土地管理法实施条例》第6条规定的“房屋登记部门是县级以上人民政府房产管理部门”。就是说县级以上人民政府房产管理部门颁发的房屋所有权证书才是合法有效的房屋产权证明,而其他任何单位或部门都不具有颁发房屋所有权证书的职权。
    从上述条文可以看出,《中华人民共和国土地管理法》对小产权房作出了间接的、禁止性规定。无论是单位和个人在土地上进行商业性的开发、建设,原则上都要求在国有土地上进行。集体土地不能用于房地产开发。国有建设用地使用权人可以将建设用地使用权转让、出资、互换、赠与或者抵押,其处置行为不受对象限制。而集体土地使用权流转范围一般仅限于本农村集体经济组织成员之间,除了明确规定的可以用于非农建设外--兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移,不可以自由流转用于非农建设,不能向城市居民出售,也不能向本集体经济组织之外的农民出售。
    根据上述分析,本文认为“产权是指建在村集体经济组织有的土地之上且被非本集经济组织(外村村民城市居民)所有的住房某一具体的房屋是不是产权,必备两个要件:一是建在村集体土地之上;二是被城市居民或非本村村民所
    按照小产权房的存在状态,可以分为以下四种类型类:
    第一种是由农村宅基地变化而来,建造在农民自家宅基地上,出售或以出租的形式实际出售给本集体经济组织以外的人员。这种类型小产权房本身是农民房,它的土地来源是合法的,其本身是有合法产权的,只是违反了农民在宅基地上建造的住宅不能向城市居民出售的规定,在出售给城镇居民后,由于无法办理房屋过户手续,城镇居民无法得到真正的产权,导致其成为我们所说的小产权房。
    第二种是集体自建住宅,对内销售有余后又转而对外出售。集体经济组织擅自扩大销售对象,将多余建设的房屋出售给本集体经济组织以外的人员。这种类型小产权房大多体现为农民小区的形式,在经过规划和政府审批后方可建设。因此,从土地来源上看也是合法的。然而,在安置本集体经济组织的村民之后,将剩余的住房出卖给非本集体经济组织成员出现了问题。为安置土地开发后的失地农民而建设的这部分住宅只得以政策价格卖给本集体经济组织成员,擅自扩大销售对象违背了政府审批土地的初衷。这类小产权房的土地来源、建设本身也是合法的,也是在出售给城镇居民这个环节上出现了问题。
    第三种是村集体经济组织与开发商合作建房,村集体经济组织与开发商合作,占用集体土地进行普通商品房模式的开发建设,向本集体经济组织以外的社会群体城市居民公开对外宣传和销售。第四种是集体经济组织直接将集体土地私自出让给开发商建房,集体经济组织在未办理任何手续的情况下,直接将集体土地使用权出让给开发商,由开发商进行物业开发,对外出售。
    第三种和第四种小产权房没有履行农用地转为建设用地的审批手续,建设没有经过规划和政府审批,村委会和开发商自行主张在集体土地上进行房地产开发,其建设本身就不符合法律规定。由于没有办理商品房的建设和房屋销售手续,之后的转让销售行为也必然存在问题。

二、小产权房产生原因?

    小产权房产生的原因有很多,但总结起来,主要体现在法律、经济和管理等几个方面。

    1.制度设计和缺陷是小产权房产生的根源

    首先,制度设计不合理。《中华人民共和国土地管理法(2004)》第2条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”。第43条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。第44条规定“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”。上述规定对集体土地的用途予以严格限制,集体土地要用于建设用途的,必须先征收为国有土地,然后再由国家以出让等方式提供给用地者,集体土地和用地者之间的直接交易被禁止。
    这种城乡土地的二元使用制度规定一方面使国家垄断了城市建设用地的供应,另一方面又使集体土地上的农民几乎丧失了对土地的处分权,大量的土地增值收益在征地过程中被地方政府获得,土地财富被从农村转移到城市。王瑞雪,魏凯(2008)研究表明:“根据近年来实施土地储备制度城市的不完全统计,新增建设用地大体上贡献了土地增值的95%,其中政府大约得到60%-70%,村一级集体组织得到25%-30%,而农民大约只得到5%-10%”。张曙光(2008)研究也表明,改革开放以来,政府凭借低价征地,从农民那里拿走超过2万亿元的财富。这种由于制度设计所导致不同权属状况的土地价格差异,成为推动农村集体土地进入土地市场的基本驱动力。
    其次,制度设计存在缺陷。1986年的《土地管理法》第41条规定“城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体所有的土地的,必须经县级人民政府批准,并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”即城镇居民只要支付相应费用,完全可以取得集体土地使用权并建造住宅。而1998年第三次修改《土地管理法》时取消了该项规定。1998年的《土地管理法》和2004年修改的《土地管理法》均没有明确禁止非本集体成员在本村取得宅基地或建造住宅,更没有禁止农民将宅基地上房屋转让。第一次对其做出限制的是1999年国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,之后,国务院和相关部委文件均贯彻同样的精神,而2007年颁布的《物权法》则回避了这一个问题。由此可见,城镇居民取得集体土地使用权建造住宅,经历过从法律正式允许到政策不允许的过程,这种法律制度设计的模糊性自然不足以制止一些冒险者追逐经济利益的冲动,通过小产权房谋取巨大经济利益。

    2.快速城市化是小产权房产生的市场基础

    第一,城市化的快速发展。我国小产权房的蓬勃发展和中国的城市化进程密不可分,城市的巨大张力吸引大量农村人口进城务工,人口出现单向的集中流动,从而导致城市的土地、房屋等资源日益稀缺。根据国家第6次人口统计公报的数据,截止2010年底,我国城市化水平为49.68%,与2000年第五次全国人口普查数据相比,城镇人口净增加2亿多人,平均每年增加超过2000万人,这些增加人口中还没有考虑流动人口。根据赵艳芳、赵静(2012)研究,我国流动人口中,仅农民工就接近2亿人,这些人口涌入城市,使得城市的基本住房需求增大,土地和房屋资源更显得紧缺。
与此同时,自1998年我国实行房屋改革制度以来,政府过分注重商品房的开发建设,没有有效地建立相应的保障房制度,保障性住房建设远远不能满足低收入阶层的住房需求。加之一些保障房制度的不完善,仅有的一些保障房也被小部分人通过权势“寻租”而享受国家的住房优惠。缺乏多层次的住房供应体系导致房地产市场供需的严重失衡,为小产权房的生存和发展提供了客观上的经济条件。
    第二,房价上涨过快。我国的住房体制改革是从福利分房过渡到个人购买商品住宅。如前所述,由于庞大的城市人口基数增加和缺乏多层次的住房供给体系,引发了房地产市场的供需失衡,加上有些开发商的囤地和部分购房人的投机炒房,最终导致我国房产价格的持续走高。以浙江省为例,2000年到2010年全省商品房销售价格年均上涨17.00%,而城镇居民人均可支配收入年均上涨12.00%,房价上涨速度明显高于可支配收入增长速度,居民购房压力增大。房价收入比是衡量一个地区房价与城市家庭收入匹配关系的一个重要指标,从房价收入比看,在发达国家,房价与普通城镇居民家庭年收入之比约为5-6倍,而在我国,这个比例竟高达15-20倍。小产权房大量产生的背后实则是买不起高价房的购房者的无奈之举,虽于法不容,却于情于理。
    因此,在中国城市化加速发展的过程中,一方面城市住房的需求量越来越大,另一方面地方政府土地垄断和一些开发商的囤地行为导致房地产市场供应不足,从而推动住房房价的过快上涨,越来越多的城市居民在城里买不起房,小产权房便在供需缺口下“应运而生”。

    3.管理缺位是小产权房产生和泛滥的推手

    政府作为国家的管理者,在宪法赋予权力的范围内依法维护社会秩序、提供公共产品和服务、承担最终社会义务是其最基本的任务,政府必须保持对这一基本资源的权威管理,以维护整个社会成员共同的利益。由于小产权房的开发建设处在政府各管理部门的交叉点上,涉及到土地利用、房屋建设与销售以及农地占用等问题,其管理涉及的部门有国土资源部门、建设部门和农业部门等,从而造成表面上有很多部门管理,实际上却谁都没有管理的局面。各个部门往往各行其是,无动于衷、任其发展,即使做出监管,这些监管部门也未对相关责任人采取有效的处罚措施,不足以遏制这种行为的产生和发展。
    从小产权房从出现到国家明令禁止,中间有十几年的间隔,无论是对推动小产权房开发的乡镇政府还是负责开发建设的房产开发商,都少有处罚。虽然有极个别的小产权房因公共政策和政府规划被强制拆除,但业主也都拿到了房屋补偿款。同时,由于对小产权房实施调查、限制和拆除等措施都会遭到多数民众的反对,可能诱发社会的不稳定因素,等等,这些放任行为更加促进小产权房的大量产生。
    因此,小产权房的兴盛,从表面上看是农民、开发商和城镇居民违规逐利造成的,政府部门监管不力进一步纵容了这种违规逐利行为。现行城乡不平等的土地使用制度和扭曲的城市房地产市场致使城镇居民的合理住房需求在现行制度下没有合法有效的满足途径,才是小产权房禁而不止的根本原因。

三、小产权房管理对策

    对于小产权房,由于涉及利益分配问题,相关利益方争议激烈,理论界也存在很多争议。由于住房问题与人们的生存息息相关,如果采用强制性的行政手段不仅会引起利益群体的不满,激化矛盾,对土地资源的利用也是一种不必要的浪费。这种市场能够形成并逐渐发展壮大,必然有其合理性和和适应性,盲目打击和禁止是不可取的,但也不可放任自流甚至忽视回避其存在,正确的做法是对其进行引导和规范,必须根据实际情况,具体问题具体分析,分类型区别对待。

    1. 完善城市土地管理制度

    现行土地征收制度在安排与设计上缺陷直接导致了失地农民权益受到严重侵害,因此,需要改革和完善我国现行土地征收制度。首先,要明确界定公共利益的范畴,需要对公共利益进行限制性解释。在法律作出具体规定的同时,根据现实情况对公共利益采取列举式规定,缩小征地范围,禁止以公共利益的名义进行商业开发损害农民利益。为了防止行政机关滥用自由裁量权,应在法律中明确经省级政府批准是相关事宜被界定为公共利益的前置程序。
    其次,改革土地征收补偿机制。通过提高土地征收标准,寻求政府、开发商、失地农民间最佳的利益分配结合点。目前,《土地管理法》第47条规定的几项补偿费用远不能弥补失地农民的损失,建议土地征收补偿可用“片区综合价”逐步代替现行的“年产值倍数法”。要坚持市场运作机制,按地段、类型确定一个相对合理的基准地价,在统一征地时,实行统一的补偿标准。同时,建立科学的农用地分等定级和农用地价格评估体系,健全一套完备的土地征收评估方法,对土地进行科学地评估,确定客观正常交易价格。
    第三,要建立一套有效的土地征收监督机制。土地征收公益目的性的认定、征地方案、补偿方案、安置方案应当充分听取农民的陈述和申辩,赋予农民维护自己合法权益切实可行的权力,建立完善的听证程序。审批部门和相关的环保部门以及被征地农民对征地后一系列事情的处理要完全按照相关要求进行,并且接受社会的监督。对征地目的不合法,或政府无权或越权批准征地,或未履行征地告知义务或公告内容不完整,或未按征地公告的方案进行补偿或迟延安置以及征地程序不合法等等,被征地农民可以向有关行政机关申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。

    2. 完善城市住房保障体系

    小产权房的解决还有赖于城市住房保障体系的完善,解决购房者的住房问题。没有了市场,小产权房的状况势必能得到缓解。可以从以下几个方面展开:首先,制订一部《住房保障法》,对住房保障制度的保障对象、保障标准、保障水平、保障资金来源、专门管理机构和对违反规定的行为予以惩罚等作出具体明确的规定。其次,必须强化对住房保障工作的监管,建立问责制,明确各级政府在保障性住房建设方面所承担的任务与责任,纠正保障性住房体制运行中的非正常状态,促使政府及其职能部门提高住房保障制度认识的深度和政策执行的力度,提高政府参与住房保障建设的积极性。最后,拓展住房保障房源、资金来源。对于低收人家庭购房给予税收优惠、购房贷款总额贴息等多种优惠。在商品房中设计建设一部分小房型的住宅,作为低收入家庭的保障住房。
    从2011年开始,中央政府加大和加快了保障性住房建设,中央投入资金增加,多项政策支持保障房融资。在2011年3月中旬“两会”上,国务院提出了“十二五”时期我国保障性住房的建设目标:“新建各类保障性住房3600万套,重点将加快发展公共租赁房,继续推进廉租住房和经济适用住房建设,增加限价商品住房供应”。如果国家这些目标完全实现,将更加完善我国保障性住房体,小产权房的市场需求将会大大缩减。

    3. 全面自觉履行政府职能

    加强社会管理,维护社会秩序和公正,满足公共需求,提供公众服务,是现代政府的一项基本职责,是衡量政府管理水平和能力的重要指标。针对政府职能的缺失,要明确界定各职能部门的权责范围,全面自觉履行好其基本的管理社会的基本职能,避免管理上不必要的重合和盲区。
同时需要各级政府以及各职能部门间的通力合作,做好宏观调控并兼顾社会各方利益,维护社会秩序,实现公共利益。进一步加大巡查力度和加强协管员监督管理机制,发现有苗头及时进行制止,不等非法占地建住宅形成事实就其处理到位,避免给后期执法工作造成被动。要加大对地方政府监管不力和执法不严的惩处力度,对违法行为涉及的国家公务人员、党员干部特别是党员领导干部,将由纪检监察部门从严追究其党纪、政纪责任。

    4. 分类型进行区别化处理

    根据国土资源部官网上公布的小产权房的处理新思路,其总体原则是“先清理后治理”,其中,“在建和未售、侵占耕地的小产权房”是主要的清理对象,而其后的治理工作则主要针对已售的存量小产权房。根据上述原则,本文认为应采取“分类型、区别对待”的处理方法。
    首先,对于已经开发而未建的或者正在建设施工的小产权房,因其尚未投入较大成本,可以直接确认违法,依法予以处罚,要求停工停建,对已建成的部分予以拆除,恢复土地本来的用途。但需注意拆除的处理方式也应妥当,处理协调好各方的利益。
    其次,对于已销售或已交付使用的小产权房,因为牵涉面太广,直接关系到成千上万的居民的住房问题,政府必须慎重考虑,妥善安置解决这些居民的住房。从其占地属性与土地利用规划看,对于符合土地利用总体规划,在集体建设用地(含宅基地)上开发建设的小产权房,政府应在购房人补交相关税费后颁发房屋产权证;对于违反土地利用总体规划,占用耕地乃至基本农田建设的小产权房,政府应一律拆除,责成建设单位退还购房人的购房款,并追究相关人员责任。对于虽违反土地利用总体规划,但占用的是非基本农田建设的小产权房,可由地方政府没收后转为保障性住房,然后通过调整土地利用总体规划,使其符合规划。从占地属性与乡村建设规划看,对于符合乡村规划,又由乡或村民委员会进行确权发证的小产权房,可由开发单位向国家补缴土地出让金后,政府将集体土地转变为国有房地产开发用地,同时由政府牵头组织有关机构进行评估,合理确定房屋的销售价格,在购房者补交原购房价与现评估价差额后,政府颁发合法的产权证书,变成“大产权房”;对于不符合乡村规划、占用耕地开发建设的小产权房,政府按成本价回购,作为保障性住房,影响比较大的予以拆除复耕。
 

浙江大学房地产研究中心周刚华

参考文献

【1】中华人民共和国土地管理法,2004年修订;
【2】国务院办公厅,《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,1999年;
【3】王瑞雪,魏凯:“压抑与抗争:小产权房带来的启示”,[J],《调研世界》,2008(07);
【4】张曙光:“如何看小产权房和农村土地制度”,[N],《财经文摘》,2008(12);
【5】赵艳芳,赵静:“小产权房的成因分析”,[J],《前沿》,2012(2)。
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